都市水害時における自治体の情報収集と対応行動
林 上
名古屋大学情報文化学部
Information collection and correspondence action by the local government in urban flood
Noboru HAYASHI
School of Informatics and Sciences
Abstract
The Tokai region of which main city is Nagoya was heavily hit by a big flood in September 11th and 12th 2000. It was unexpected that more than five hundred millimeters rain falls within twenty-four hours. The refuge advice was issued in twenty-three municipalities. In the city of Kasugai located in north of Nagoya, there was the fear that the embankment of the rivers running in the city collapsed, and therefore, the refuge advice was issued for the first time. The announcement of the refuge advice was decided on the basis of weather information and river information collected by the city government. To the disaster countermeasure headquarters of the city hall, more than one thousand telephone call was taken from the citizen, and the staff members quickly dealt with it. From information by the telephone, it is clear that the damage of inundation above floor level and inundation concentrated in the southern and western part of the city. Staff members acted following the disaster countermeasure plan and the action manual made based on the lesson of flood damage in a past. The staffs of the city hall coped with the flood well, but there was a limit in their action range. It is necessary that local government, citizen, and volunteer cooperate to wrestle for the disaster.
.
Key words: 都市水害（urban flood） 情報収集（information collection） 対応行動（correspondence action） 避難勧告（refuge advice） 春日井市（the city of Kasugai）
はじめに
沖積低地やそれに連なる台地に市街地の多くが分布しているわが国では，梅雨時や台風シーズンの降雨による水害がめずらしくない。都市部を流れる河川からの溢水や低地部に溜まった水が氾濫して市街地に被害をもたらすこともある。こうした都市水害を未然に防ぐために自治体は各種の対策を講じているが，時と場合によっては対応しきれない場合がある。このような時，自治体は職員を動員して地域住民の安全確保のために行動する。そこでは，不断とは異なる行政サービスの提供が行われ，市役所や町役場は水害対策本部の拠点に変身する。問題は，このような非常事態にさいして，自治体がどれくらい適切な対応行動がとれるかという点である。非常事態は文字通り非常事態であり，めったにあるものではない。こうした事態に対処するには不断から周到な準備をしておくのが望まれるが，風水害が起こった直後はともかくとして，時間とともに忘れ去られてしまいがちである。
2000年9月11日から12日にかけて，愛知県を中心とする東海地方はまれにみる集中豪雨に襲われた。その被害の甚大さからとくに「東海豪雨」と名付けられたこの激しい降雨は，山間地域にも大きな被害をもたらしたが，とくに沖積低地の市街地に対して未曾有の被害を与えた。その意味では典型的な「都市水害」といえる。24時間降水量が500ミリを上回るという想像を絶するような雨量に対しては，なすすべはないかとも思われる。しかし，気象予測能力が昔に比べて格段に向上し，災害予知能力にもある程度の進歩が見られる今日，対応すべき手段はあったと考えられる。愛知県内の都市部では，この水害に対する自治体の対応は一様ではなかった。水害は降水量や地形条件などの自然条件と，社会，経済，政治などの人文条件が絡み合った複合的結果として生ずる。非日常的な災害時に期待される自治体の救援活動が適切に行われるか否か，すなわち非日常的な行政サービスの提供が適切か否かは，自治体が日頃から備えている救援プログラムの内容いかんによる。適切な救援組織態勢が想定され，それにしたがって救援活動が有効に行われるか否かが決め手となる。
本研究では，先に述べた「東海豪雨」のさいに自治体がいかなる対応行動をとったか，とくに行動の前提となる情報の収集がどのように行われたか，という点について検討を行う。情報の収集と発信は災害時にはとくに重要な役割を果たす。情報には，「いつ」「どこで」「誰が」「何を」という側面がある。水害の場合は，刻々と変化する事態を時間，場所，内容ごとに整理し，それに応じて対策を講じなければならない。対策には事前に協議・指示・調整が必要であり，そのさいにも情報のやりとりが欠かせない。気象情報，予測情報，被害情報，対応情報など，まさに各種情報の受発信が水害対策の場では決定的な役割を果たす。こうした情報にもとづいて自治体がいかに適切に行動できるか，この点も忘れてはならない。本研究では，過去に被った水害からの教訓にもとづいて対応策を事前に準備し，今回の水害に生かした自治体の事例を取り上げる。地震や風水害といった自然界の力に抗することは不可能に近いが，対応の仕方いかんによっては被害を少なくすることができる。広域的な非常事態のひとつである大規模な風水害に対して，自治体はどのように対応すればよいのか。本研究では，都市水害時の自治体の情報収集と対応行動について考察を行う。
I. 東海豪雨と自治体の情報対応
1. 気象状況と被害状況 2
2000年9月11日から12日にかけて，日本付近に停滞していた秋雨前線は，台風14号からの暖かく湿った空気を大量に受けて活動が活発になった。このため，愛知県を中心とする東海地方では記録的な大雨となった。この秋雨前線は，9月10日21時には東北地方から山陰沖の日本海沿岸に達し，その後は12日にかけて本州上で南北方向に移動を繰り返した。一方，台風14号は11日9時には大型で非常に強い勢力を保ちながら，南大東島の南南東約120kmの海上をゆっくりと北西に進んでいた。東海地方では10日夜から台風の東側に広がる雨雲がかかりはじめ，11日には台風からの暖かく湿った空気が多量に流れ込んだため，前線の活動は著しく活発になった。11日昼過ぎから三重県で激しい雨が降り始め，発達した雨雲は三重県南部から愛知県西部に次々と流れ込み，同日夕方から夜遅くにかけて，愛知県内で記録的な降雨となった。県内の激しい雨は12日の明け方まで続いた。
以上が「東海豪雨」をもたらした気象状況であるが，この豪雨がいかに凄まじいものであったかは，愛知県内に設置されたアメダス観測所（1979年1月から観測開始）のこれまでの降雨記録を例外なく更新したことからも明らかである。例えば日最大1時間降水量について見た場合，東海114mm（従来値は69mm），名古屋93mm（68mm），蟹江78mm（76mm）であった。また日降水量は，東海492mm（従来値は234mm），名古屋428mm（217mm），八開297mm（185mm）でる。さらに，観測開始年次が1891年1月の名古屋地方気象台の観測結果は，日最大1時間降水量（97.0mm），日降水量（428.0mm），月最大24時間降水量（534.5mm）のいずれにおいても，過去の記録を大幅に更新した。とくに日降水量と月最大24時間降水量は，過去の記録がそれぞれ240.1mm，277.5mmであったため，実にそれらの2倍に近い量の雨が降ったことになる。
図1は，9月11日，12日の2日間の総降水量を分布図にしたものである。この図から明らかなように，総降水量が500mmを超えるところが名古屋市から知多半島の付け根にかけてと，三重県中勢部にある。また，これらを囲むように400mmを上回る地域が広がっており，全体としては豪雨地域が北東から南西の方向にかけて帯状に細長く伸びていることがわかる。名古屋市を中心とする大都市圏は同市の西から北に向かって広がる尾張平野と，同市の東側に広がる台地，丘陵地の上に形成されている。沖積低地は岐阜，長野両県に源を発する河川の堆積作用によって形成されたほか，愛知県尾張地方の中小河川も大都市圏内の沖積低地形成に関与してきた。まさに，これらの河川の流域に相当する範囲が総降雨量のもっとも多い地域に重なっている。やむをえないとはいえこれは不幸な偶然であり，こうした気象状態の偶然性がこの地域一帯に未曾有の水害をもたらす大きな要因となった。
東海豪雨による愛知県内の被害は甚だしく大きかった。人的被害として7名が亡くなったほか，負傷者が107名あった。住家被害を世帯数で見た場合，全壊が23，半壊が189，一部損壊が171であった。影響がもっとも大きかった被害は床上浸水と床下浸水であり，24,609世帯，41,226世帯がそれぞれ被害を被った。浸水の原因にもなった河川の破堤は20カ所を数え，溢水も315カ所で起こった。崖崩れは251カ所で生じ，地滑りも3カ所であった。交通関係では，道路の損壊が2,299カ所，冠水が3,461カ所，そして鉄道が不通になったカ所が39あった。
今回の豪雨による被害は1959年9月の伊勢湾台風による被害につぐ大きさであった。愛知県内で3,168名の死者をだした伊勢湾台風に比べれば，人的被害は多くなかったといえる。しかし，床上浸水，床下浸水を合わせて5万世帯近くが水に浸かり，13万人もが被害を受けるという水害はやはり異常というよりほかない。床上浸水による被害は地域的に偏っており，名古屋市の西を流れる庄内川水系の新川，新地蔵川，名古屋市内の天白川，それに尾張と三河の境界を流れる境川水系で甚だしかった。具体的には，名古屋市（11,142世帯），西枇杷島町（4,009世帯），新川町（2,281世帯），師勝町（1,385世帯），大府市（546世帯），刈谷市（423世帯），東海市（422世帯），春日井市（379世帯），東浦町（360世帯）の各市町で300世帯以上が床上浸水の被害を被った。
この中では名古屋市と西枇杷島町の被害数が突出しているが，これは河川の破堤や河川からの溢水・漏水，それに内水氾濫を原因としたものである。名古屋市では二級河川の天白川の水位が堤防高に達するという過去最高位を記録し，いたるところで堤防の護岸や法面が崩壊した。これによって溢水・漏水が起こり，支流からの溢水と内水氾濫もあって，中下流域を中心として広範囲な浸水被害が発生した。名古屋市では天白川のほかに，新川や新地蔵川の破堤による浸水被害も大きかった。新川は西区と北区で破堤し，西枇杷島町，新川町をはじめとする広い範囲にわたって深刻な被害をもたらした。新川が破堤したのは，流域からの洪水流出のほかに，洗堰を越流した庄内川からの洪水が加わり，高い水位が長時間続いたためである。天白川，新川はともに人口稠密な市街地を貫流する都市河川であり，いったん破堤すると被害は甚大である。境川水系の石ヶ瀬川，皆瀬川なども都市河川であり，予想を超える降雨量と流域での出水に対して本来の排水機能を発揮することができなかった。
2. 気象情報の収集と対策本部の開設
自治体は，自らの行政域内で風水害が発生しないよう絶えず気を配っている。気象情報は気象の現況を知り，今後の推移を推し量るのに欠かせない情報である。東海豪雨のあとで愛知県は県下の88市町村に対して，どのような方法で気象情報を得ていたかを尋ねた。それによると，複数回答可で，82（総回答数に占める割合は32.9％）の自治体は愛知県が出す気象予報・警報から情報を得ていた。2番目に多いのは自治体独自で観測している雨量計からの情報であり，54（217％）が利用していた。第3位は気象協会などから提供される気象情報であり，53（213％）の自治体が入手していた。今回の水害でその大きな原因となった河川に関する水位情報は42（16.9％）の自治体が利用していたにすぎない。こうしたアンケート調査の結果から，市町村は県が発信する気象予報・警報に依存する割合が高く，6割近くは気象協会の情報と自治体の独自情報を活用していることが明らかである。
東海豪雨は9月11日から12日にかけて起こったが，名古屋気象台が発表した第1報（注意報）は11日1時45分に出された。内容は，愛知県西部と東三河南部で大雨，雷，波浪，洪水のおそれがあるという注意報と，同じく東三河北部に対する大雨，雷，洪水の注意報であった。さらに5時29分に気象台は，愛知県西部に対して大雨，洪水の警報と雷，波浪の注意報を出した。大雨と洪水については，1時45分の注意報が警報に切り替えられた。東三河については，とくに変化はなかった。この気象台の警報を受けて，愛知県は愛知県西部に大雨・洪水警報を発表した。同時に県は，第2次非常配備（準備態勢）を敷き，消防防災課内に災害対策本部を設置した。しかしその後は，夕方近くになるまで態勢に大きな変化はなかった。
名古屋気象台は11日早朝に愛知県西部に対して大雨，洪水の警報を出して以降，暫時，大雨に関する気象情報を発表した。このうち愛知県に関するものは，6時40分の第1号を皮切りに，8時10分の第2号，12時35分の第3号，13時30分の第4号へと続いた。そして18時15分，「愛知県記録的短時間大雨情報 第1号」が発表された。この情報が発表される2時間ほど前の16時から17時までの1時間に，名古屋市の西に位置する八開村で59mmの雨量を記録した。この記録が尋常でないことに気づいた気象台は先の発表を行ったが，気象台のある名古屋市千種区では18時から19時までの時間雨量が93mmにも達している。もちろん，過去に経験したことのない豪雨であった。「愛知県記録的短時間大雨情報」はその後もほぼ1時間おきに発表され，12日の2時15分に第6号が発表された。
名古屋気象台の「愛知県記録的短時間大雨情報 第1号」を受けて，愛知県は19時に第2次非常配備を準備態勢から警戒態勢へと切り替えた。そして災害対策本部室に災害対策本部を開設した。愛知県が県庁のある名古屋市中区で観測した雨量は，18時までの時間雨量が74mm，降り始めからの継続雨量は286mmにも達していた。愛知県が第2次非常配備を準備態勢から警戒態勢へ切り替えた19時までに，県内の45市町村が災害対策本部を設置している。もっとも早い時期に設置した一宮市，春日井市，西春町，一色町は11日の5時29分に災害対策本部を設けている。この時刻は名古屋地方気象台が愛知県西部に大雨，洪水警報を出したときであり，これらの市町は気象台の警報をふまえて災害対策本部を設置したと思われる。対策本部を設置する自治体数はその後徐々に増えてゆき，11日午前中の設置数は13，17時までに21に達した（表1）。降雨状況が尋常でないことが明らかになった17時以降は設置数が急激に増え，20時までの3時間で37の自治体が新たに災害対策本部を設置するにいたった。
愛知県は名古屋市を除いて，全部で9つの地方事務所によってカバーされている。今回の豪雨で大きな被害があったのは尾張，海部，知多，西三河の各事務所の区域である。とりわけ，破堤した新川が流れている尾張事務所区域では大きな被害があったが，ここでの災害対策本部の設置状況はどのようなものであっただろうか。この区域にある25の自治体のうち，11日の午前中に対策本部を設置したのは5つの市町にとどまる。12時から17時までに設置した自治体は11あり，さらにその後の3時間で7つの自治体が設置を行った。同じ尾張事務所区域内にあっても，東部の丘陵地に位置する瀬戸市，尾張旭市，東郷町では20時30分になってようやく水害対策本部が設置された。地域の大半が沖積低地によって占められる海部事務所区域では，早朝に対策本部を設置した蟹江町，八開村を除いて，いずれも17時以降の設置である。ほとんど被害のなかった西三河の一色町が5時29分に対策本部を設置する一方で，河川が氾濫し床上浸水の被害（90世帯）もあった知立市では対策本部が22時にようやく設置されるなど，自治体によって対応がかなり違ったことがわかる。
3.避難勧告の発令とその伝達方法
災害対策本部を設置した自治体は，種々の方法を使って状況の把握につとめる。行政区域内のどこかで憂慮すべき事態の発生が予測されると判断すれば，当該地域の住民に対して避難勧告を出して安全な場所への移動を要請することになる。今回の豪雨にさいしては，23（愛知県内88市町村の26.1％）の市町村が避難勧告を出した（表2）。愛知県が実施した調査によれば，これら23の市町村のうち，避難勧告・指示の基準を定めているのは18市町村である。基準を定めているこれら18の市町村について判断基準を尋ねると，複数回答可で，もっとも多かったのは河川水位情報（26.1％）である。以下，降雨状況（24.6％），浸水被害状況（20.3％），気象情報（20.3％）の順で多い。愛知県の調査では避難勧告・指示を出す市町村の意見も調べられているが，それによると，「避難勧告・指示の対象地域の範囲指定が難しい」「判断材料となる情報が少ない」「具体的な基準作りが難しい」といった意見が寄せられている。現状は，少ない判断材料をもとに手探り状態で避難勧告・指示が行われているのが実態に近いといえよう。
現在，愛知県内の市町村で避難勧告・指示を客観的な基準にもとづいて出しているところはない。例えば名古屋市の場合，避難勧告・指示の基準として「浸水地区等の拡大により，住民の生命に危険が切迫したと認められるとき」「家屋の破壊，浸水等の危険が認められるとき」など全部で5つの項目を定めているが，いずれも主観的判断の域を出ない。もちろんこうした判断が下される前提として，気象や災害に関する種々の情報の蓄積があると思われる。今回の豪雨にさいして，名古屋市は西区と北区で避難勧告を発令した。北区では五反田・楠1地区に対して11日23時に発令され，その他の地区に対しても順次発令が行われた。西区では12日1時10分に小田井地区に対して発令された。近くを流れる庄内川については22時に洪水警報が出されており，また新川の水位はすでに19時40分の時点で計画高水位を上回っていた。一方，同じ名古屋市内でも南東部の天白川では19時50分に計画高水位を超える水位になっていたが，結局，ここでは避難勧告は発令されなかった。都市型水害の場合，河川からの溢水や破堤による流入もあるが，内水氾濫による被害も想定される。何らかの理由で排水が十分に行われず，家屋が水に浸かるという被害である。避難勧告が発令されなかった天白区でも，自発的な避難が12日の0時前後から始められた。しかし，避難勧告が発令された地区に比べると，当然のことながら避難行動は緩慢であった。
ところで，市町村による避難勧告・指示の情報は，どのように伝達されたのであろうか。同じく愛知県の調査によれば，住民への伝達手段・方法でもっとも多かったのは，広報車（複数回答可で，全体の22.6％）である。区長を通じての伝達が第2位で19.4％，以下，消防車（17.7％），消防団員・水防団員（14.5％），同報無線（12.9％）の順である。避難勧告を出した23の市町村のうち，住民へ情報がほぼ伝わったと回答したものは16（69.6％）であった。半分程度伝わったが3（13.0％），あまり伝わらなかったは4（17.4％）である。市町村は自由回答として，「住民に短時間に情報を伝えるのは難しい」「避難勧告・指示の出ている区域に流入する車がある」などの意見を寄せている。全体的に見れば，避難勧告の情報はおおむね伝えられたと思われるが，問題点も多い。
以下 省略